Pix, soberania digital e política comercial: a disputa entre Brasil e Estados Unidos no mercado de pagamentos eletrônicos
O Pix é o principal modo de transferência monetária e de pagamento eletrônico utilizado no Brasil, servindo de referência a diversas instituições financeiras globais. Oferecido pelo Banco Central do Brasil a pessoas físicas e jurídicas, funciona 24h ininterruptas, sendo o pagamento mais recente do Sistema de Pagamentos Brasileiro, registrado como marcada de alto renome pelo Instituto Nacional de Propriedade Intelectual.
O projeto começou a ganhar forma em meados de 2016, durante o governo do então presidente Michel Temer, quando uma equipe de trabalho do Banco Central do Brasil liderada pelo engenheiro Carlos Eduardo Brandt, chefiou a equipe técnica no desenvolvimento do Pix, e publicou um relatório com detalhes do projeto. Dois anos depois, em 2018, o BC iniciou o desenvolvimento de criação da plataforma. O sistema foi aberto ao cadastro de chaves e testes em outubro de 2020, e lançado oficialmente em 16 de novembro do mesmo ano.
As suas chaves de transação (ou conhecidas popularmente como chaves Pix) podem ser cadastradas utilizando números de telefone celular, CPF ou CNPJ, assim como o endereço de e-mail do usuário. Ou usar uma chave aleatória (uma sequência alfanumérica gerada aleatoriamente) para os usuários que não desejam cadastrar seus dados pessoais ao pix. A chave que permite que o Sistema de Pagamentos Instantâneos (SPI), identifique os dados da conta (uma conta de depósito à vista, conta de poupança ou conta de pagamento pré-paga) que o usuário mantém na instituição de preferência e que foram associados à chave Pix, realizando imediatamente a transação.
O SPI é a infraestrutura centralizada, no qual são liquidadas as transferências de fundos comandadas pelos usuários do Pix e pelas próprias instituições participantes do ecossistema Pix quando resultam em transferências de fundos que afetem as Contas de Pagamentos Instantâneos (conta PI) mantidas pelas instituições junto ao Banco Central do Brasil. . O nome escolhido pelo Banco Central não é por acaso, é um termo que remete a conceitos de tecnologia, que a ideia fosse ser tão simples como um bate-papo na internet. O "x" vem da variável matemática, representando as diversas possibilidades de uso do sistema.
Os sistemas de pagamento apresentam características típicas de mercados relacionados a externalidades de rede, nos quais a utilidade de um determinado serviço aumenta conforme cresce o número de participantes. Katz e Shapiro (1985) demonstram que, nesses mercados, a decisão de usar determinada tecnologia não depende somente de suas características individuais, mas também das expectativas sobre sua, aceitação, divulgação e compatibilidade com outros usuários. Assim, uma tecnologia que alcança rapidamente muitos participantes pode adquirir vantagens significativas, de compartilhamento e agradabilidade.
Isso ajuda a compreender a rápida expansão do Pix em território nacional:
Em 2021, foram realizadas aproximadamente 9,4 bilhões de transações, movimentando R$ 5,2 trilhões. Em 2022, o número chegou a 24,1 bilhões, com R$ 10,9 trilhões movimentados. Em 2023, foram cerca de 42 bilhões de operações, equivalentes a aproximadamente R$ 17,2 trilhões. Em 2024, o sistema alcançou 63 bilhões de transações e R$ 26,4 trilhões, enquanto em 2025 chegou a quase 80 bilhões de transações e mais de R$ 35 trilhões.
Nessa linha, o desempenho do Pix não deve ser explicado somente por características individuais, mas também da capacidade de estabelecer rapidamente uma grande rede interoperável. Duarte et al. (2022) destacam justamente que a participação das grandes instituições financeiras e o papel desempenhado pelo Banco Central foram decisivos para acelerar a formação desses efeitos de rede.
A interoperabilidade constitui-se como outro elemento central para explicar os efeitos econômicos do Pix. Farrell e Saloner (1985) demonstram que a adoção de padrões compatíveis pode produzir benefícios para consumidores e empresas ao permitir a interação entre tecnologias, equipamentos e usuários diferentes, pois a padronização reduz problemas de incompatibilidade. Economides (1996) aprofunda essa discussão afirmando que sistemas incompatíveis podem fragmentar mercados e favorecer empresas que controlam redes já estabelecidas, enquanto estruturas interoperáveis podem reduzir determinadas vantagens associadas ao tamanho da rede.
O Pix introduziu justamente uma infraestrutura comum às instituições participantes. Por exemplo, um cliente de um banco digital pode transferir recursos para um cliente de um banco tradicional sem que ambos pertençam à mesma instituição. Isso reduz a importância de estar ligado somente a uma única rede de determinada instituição financeira.
Portanto, a interoperabilidade, não representa somente uma melhoria tecnológica, mas também um instrumento para reduzir uma vantagem histórica dos grandes intermediários financeiros: a necessidade de o consumidor utilizar uma instituição bancária com uma vasta rede própria para acessar serviços convenientes de transferência e pagamento.
Rochet e Tirole (2003) analisam plataformas que precisam atrair simultaneamente grupos distintos de usuários. Os sistemas de pagamento são um dos exemplos clássicos: sua utilização depende da participação tanto de consumidores quanto de estabelecimentos comerciais. Rysman (2009) utiliza justamente os cartões de pagamento para mostrar essa dinâmica. Um consumidor tem maior interesse em possuir determinado cartão quando muitos estabelecimentos o aceitam; simultaneamente, os comerciantes possuem maior incentivo para aderir a um ecossistema utilizado por muitos consumidores. As decisões tomadas de um lado afetam diretamente os incentivos existentes do outro lado.
O desenvolvimento do Pix demonstra que essa lógica passou por uma transformação importante. Inicialmente, o sistema apresentava forte concentração de operações entre pessoas físicas. Com sua disseminação, passou a ser utilizado crescentemente para pagamentos comerciais.
No primeiro semestre de 2025, 45% operações Pix ocorreram entre duas pessoas físicas, enquanto 42,1% corresponderam a pagamentos de uma pessoa física para uma pessoa jurídica. Operações envolvendo pagamentos originados por pessoas jurídicas representaram outros 12,5%, e operações envolvendo entes governamentais corresponderam a 0,4%. O resultado disso é relevante porque mostra que o Pix não pode mais ser tratado apenas como substituto de transferências bancárias. Pois, quando 42,1% das operações analisadas correspondem a pagamentos de consumidores para empresas, o sistema passa a disputar situações de uso tradicionalmente associadas a cartões, dinheiro, boletos e entre outros instrumentos de pagamento.
Duarte et al. argumentam que infraestruturas públicas podem promover interoperabilidade, reduzir custos e ampliar a competição ao estabelecer uma base comum sobre a qual diferentes instituições financeiras desenvolvem seus serviços. Já Ragazzo e Caminha analisam diretamente a crítica dirigida aos bancos centrais que atuam simultaneamente como reguladores e operadores de sistemas instantâneos.
Em conjunto, os autores argumentam que o setor privado pode enfrentar problemas de ações coletivas que dificultam a criação de uma rede rápida, barata, aberta e interoperável. Uma autoridade monetária “neutra” pode solucionar parte desse problema por meio da coordenação da rede, da participação de grandes instituições e da transferência dos baixos custos da infraestrutura para os consumidores.
Os dados de custos ajudam a compreender economicamente esse argumento. Em comparação elaborada pelo BIS para o mercado brasileiro, o custo médio de uma transação de cartão de crédito aparecia próximo de 2,1%, enquanto o cartão de débito estava aproximadamente em 1%. Para pagamentos Pix de pessoas para empresas, o custo apresentado era próximo de 0,1%.
A diferença é relevante porque ajuda a explicar por que uma infraestrutura pública pode gerar forte pressão competitiva sobre meios privados de pagamento. Um instrumento que oferece liquidação instantânea e custos significativamente inferiores pode modificar os incentivos tanto dos comerciantes quanto dos consumidores. Ao mesmo tempo, O Banco Central brasileiro não apenas estabelece as regras gerais do mercado financeiro: ele também criou, regula e opera a infraestrutura central do Pix. O ponto central é saber se essa intervenção resolve falhas de coordenação e aumenta o bem-estar e a concorrência ou se cria uma vantagem institucional injustificada para a infraestrutura pública
Os efeitos do Pix sobre a competição bancária constituem uma das evidências mais importantes para avaliar se o sistema efetivamente possui caráter de concorrência.
Sarkisyan analisa a implantação do Pix e encontra evidências de que os pagamentos instantâneos aumentaram a competição por depósitos. Segundo seus resultados, depósitos em bancos menores aumentaram relativamente aos grandes bancos porque o Pix permitiu que pequenas instituições oferecessem uma conveniência de pagamentos mais próxima daquela oferecida pelas grandes instituições; custos de transferências e pagamentos de varejo como importantes mecanismos dessa transformação.
Esse resultado é semelhante ao conceito de interoperabilidade apresentada anteriormente. Pois antes era necessário deter uma infraestrutura universal, possuir uma extensa rede própria de clientes, agências, caixas eletrônicos e serviços de pagamento conferia vantagens significativas às grandes instituições. Ao disponibilizar parte dessa conveniência através de uma infraestrutura comum, o Pix reduz uma das dimensões dessa vantagem.
Existe uma outra transformação mais ampla associada às fintechs brasileiras. Xu (2026), em estudo do Fundo Monetário Internacional, analisa dados bancários entre 2018 e 2024 e estima que a maior concorrência das fintechs reduziu em média as taxas de empréstimos dos bancos tradicionais em aproximadamente 2,7 pontos percentuais e suas margens líquidas de juros em 0,9 ponto percentual durante o período analisado.
Juntos, os resultados sugerem que a transformação digital brasileira não apenas criou instrumentos de pagamento, mas alterou a distribuição de vantagens competitivas entre instituições financeiras.
A relação entre Pix e sistemas privados de pagamento não deve ser interpretada somente como em que o crescimento de um método de pagamento necessariamente provoca a queda dos demais.
A teoria dos mercados de dois lados indica que diferentes meios podem existir simultaneamente porque oferecem atributos diferentes. Cartões de crédito, por exemplo, incorporam crédito, parcelamento, benefícios, programas de fidelidade e mecanismos específicos de proteção. O Pix oferece liquidação instantânea, elevada interoperabilidade e baixo custo. Sendo assim, os produtos são concorrentes em determinadas situações, mas não substitutos perfeitos.
Os dados brasileiros confirmam tal interpretação. Em 2024, a quantidade de transações Pix cresceu 52%, mas as operações com cartão de crédito também cresceram 11%, as com cartão de débito cresceram 2,5% e as com cartões pré-pagos aumentaram 19,2%. Ou seja, a expansão do Pix não implicou desaparecimento generalizado dos cartões. O que ocorreu foi uma mudança significativa na composição do mercado.
Já no segundo semestre de 2025, foram 42,9 bilhões de operações Pix, equivalentes a 54,7% das transações registradas; os cartões somados responderam por 30,4%. Mesmo nesse contexto, as operações de cartão de crédito cresceram 9,4% em relação ao segundo semestre de 2024. Os cartões pré-pagos cresceram 2,2%, enquanto o débito apresentou estabilidade, com queda de 0,2%.
Portanto, uma infraestrutura pública alcançou posição dominante em quantidade de transações ao mesmo tempo em que os principais sistemas privados continuaram operando e, em vários segmentos, crescendo.
Consequentemente, a pergunta a ser feita não é se o Pix destruiu Visa ou Mastercard. É se sua introdução alterou as condições competitivas e reduziu determinadas rendas ou vantagens associadas à ecossistemas anteriormente existentes.
A existência de sistemas públicos ou coordenados por autoridades monetárias fora do Brasil demonstra que a participação estatal em pagamentos instantâneos não é uma característica exclusiva do Pix.
Os Estados Unidos possuem o FedNow, uma infraestrutura desenvolvida pelo Federal Reserve para possibilitar liquidação de pagamentos instantâneos entre instituições financeiras. Essa comparação é conceitualmente importante porque impede que a controvérsia Brasil–Estados Unidos seja reduzida à “sistema público brasileiro” e “mercado privado norte-americano”.
O Pix possui elevada integração com o usuário final, amplo alcance, forte padronização de sua marca e regras que obrigam determinadas instituições de maior porte a participar do sistema. Além disso, o Banco Central brasileiro desempenha simultaneamente funções regulatórias e operacionais. Esse aspecto é discutido por Ragazzo e Caminha. Para os autores, exigir a participação de grandes prestadores pode ser necessário para solucionar o problema de coordenação que impediria uma nova rede de alcançar rapidamente escala e interoperabilidade.
Já do ponto de vista dos Estados Unidos, essa característica passou a ser interpretado de uma forma diferente. Em sua decisão de junho de 2026, o USTR (Escritório do Representante Comercial dos Estados Unidos) alegou que a dupla função do Banco Central como regulador e proprietário/operador do Pix produziria conflito de interesses e afirmou que políticas brasileiras teriam favorecido o que classificou como um “national champion”.
A controvérsia envolvendo o Pix ganhou dimensão formal quando o governo dos Estados Unidos incorporou os serviços eletrônicos de pagamento à investigação realizada sob a Seção 301 do Trade Act de 1974.
Medrado, Rivera e Heinzen (2025) caracterizam o uso da Seção 301 como expressão “unilateralismo agressivo”. Os autores analisam as tensões entre esse instrumento doméstico norte-americano e o sistema multilateral estruturado em torno da OMC (Organização Mundial do Comércio, destacando os riscos que medidas unilaterais representam para a previsibilidade das relações comerciais.
A investigação contra o Brasil foi iniciada pelo USTR em 15 de julho de 2025. Seu escopo não se restringia ao Pix: abrangia comércio digital e serviços eletrônicos de pagamento, tarifas preferenciais, combate à corrupção, propriedade intelectual, acesso do etanol norte-americano ao mercado brasileiro e desmatamento ilegal.
A investigação contra o Brasil foi iniciada pelo USTR em 15 de julho de 2025. Seu escopo não se restringia ao Pix: abrangia comércio digital e serviços eletrônicos de pagamento, tarifas preferenciais, combate à corrupção, propriedade intelectual, acesso do etanol norte-americano ao mercado brasileiro e desmatamento ilegal.
Posteriormente, em 15 de julho de 2026, os Estados Unidos adotaram ação final sob a Seção 301, impondo tarifa adicional de 25% sobre determinados produtos brasileiros. Entretanto, é essencial ressaltar que essa medida respondeu ao conjunto de práticas analisadas na investigação, e não exclusivamente ao Pix.
Portanto, não seria correto afirmar que os Estados Unidos “taxaram o Brasil por causa do Pix”. O sistema brasileiro de pagamentos constituiu um dos elementos de uma disputa comercial e regulatória significativamente mais ampla.
De um lado, existem fortes evidências de que o Pix possui características compatíveis com uma política de concorrência. Sua interoperabilidade permite que instituições menores ofereçam serviços de pagamento comparáveis aos dos grandes bancos. Sarkisyan identifica aumento da competição por depósitos após a introdução do sistema, especialmente em benefício relativo das pequenas instituições.
O crescimento também foi extremamente rápido. As transações passaram de 9,4 bilhões em 2021 para quase 80 bilhões em 2025. Em 2025, o Pix já representava mais da metade da quantidade de transações registradas no segundo semestre. A magnitude da adoção demonstra que a infraestrutura pública deixou de ocupar uma posição irrelevante se tornou central no sistema brasileiro de pagamentos.
O sistema também apresenta vantagem expressiva de custo. A comparação do BIS indica custo próximo de 0,1% para pagamentos Pix a empresas, contra aproximadamente 1% no débito e 2,1% no crédito. Isso ajuda a explicar os incentivos econômicos para comerciantes adotarem o sistema. Ao mesmo tempo, os dados não demonstram destruição dos sistemas privados. Em 2024, enquanto o Pix cresceu 52%, cartões de crédito, débito e pré-pagos também apresentaram crescimento. No segundo semestre de 2025, as transações de crédito ainda avançaram 9,4%.
Portanto, as evidências são mais consistentes com a interpretação de reorganização competitiva do mercado do que com uma simples substituição completa dos prestadores privados.
Já a crítica norte-americana concentra-se em outra dimensão. O USTR sustenta que a posição do Banco Central como regulador e operador do Pix cria conflito de interesses e que determinadas regras favoreceriam a infraestrutura brasileira perante prestadores norte-americanos de pagamentos eletrônicos.
Sendo assim, a controvérsia pode, assim, ser organizada em dois conjuntos de interpretações:
O Pix como política de concorrência: Reduz custos de pagamentos, aumenta interoperabilidade, reduz vantagens de rede dos grandes bancos, facilita competição de instituições menores, amplia opções para consumidores e empresas e corrige problemas de coordenação.
Já, o Pix como possível vantagem estatal: Estado opera uma infraestrutura concorrente, regulador também participa da estrutura operacional, participação de grandes instituições é obrigatória, regras podem alterar condições enfrentadas por operadores privados, empresas estrangeiras alegam perda de competitividade e surge uma discussão sobre neutralidade regulatória.
O ponto mais importante é que prejudicar um concorrente não é necessariamente prejudicar a concorrência.
Uma empresa incumbente pode perder participação ou rentabilidade justamente porque uma inovação tornou o mercado mais competitivo. Sendo assim, demonstrar que empresas privadas foram economicamente afetadas pelo crescimento do Pix não é suficiente para demonstrar que houve comportamento anticoncorrencial ou discriminação comercial.
Ao mesmo tempo, o fato de uma política produzir benefícios aos consumidores também não elimina automaticamente preocupações relacionadas à neutralidade regulatória. A posição singular do Banco Central brasileiro como regulador e operador torna legítima a investigação das regras de participação, governança e acesso ao sistema.
Assim, a controvérsia Brasil–Estados Unidos pode ser compreendida como consequência de uma questão mais ampla da economia digital contemporânea: quando uma infraestrutura pública doméstica que aumenta a concorrência internamente passa a ser percebida externamente como uma vantagem competitiva proporcionada pelo Estado?
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