Como o Congresso se comportou? Análise das emendas parlamentares de 2019 a 2022
- Ayrton Washington Correia de Albuquerque
- há 5 dias
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O Congresso passou por uma drástica mudança de perfil. Com o aumento do interesse da população pela política, os representantes eleitos passaram a ter perfis cada vez mais distintos. Porém, embora houvesse muitos discursos novos, a prática nem sempre condizia com o que era defendido em palanque. Através de um estudo geral das emendas parlamentares de 2019 a 2022, o presente texto busca estabelecer uma análise comportamental do Congresso, observando suas prioridades e trazendo à luz as consequências dessas escolhas.
As emendas são o meio previsto pela Constituição Federal para a participação do Congresso Nacional no ciclo orçamentário, por meio de proposições de projetos de leis orçamentárias (PLOA). Essas emendas, que são operacionalizadas por sistemas complexos que permitem o monitoramento como, por exemplo, o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), e servem para demonstrar a visão que o Legislativo tem sobre a aplicação de recursos que foram obtidos por meio de tributações.
Vale destacar que, por meio das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, tornou-se obrigatória a execução, por parte do Poder Executivo, tanto das emendas individuais quanto das emendas de bancada estaduais, indicando que, exceto em casos de erros técnicos justificados pelo ministério executor, o Executivo deve empenhar recursos para disponibilizar esses valores.
Esta análise aborda quatro tipos de emendas que vigoram no Brasil: i) Emendas de Bancada Estadual; ii) Emendas de Comissão; iii) Emendas do Relator-Geral; e iv) Emendas Individuais. A maioria dos dados que serão apresentados foram obtidos no SIOP e concatenados em uma planilha para efetiva análise. O objetivo, como dito anteriormente, é descrever como as emendas foram empenhadas no período de 2019 a 2022, bem como analisar, ao fim, possíveis problemas em suas estruturas.
I. Emendas de Bancada Estadual
As emendas de bancada estadual são propostas coletivas elaboradas por parlamentares para uma unidade da federação ou região geográfica. Diferentes das emendas individuais, as de bancada estadual visam mais à manutenção ou criação de estruturas, buscando contemplar todo o estado. Para o parlamentar ter acesso a esse recurso, ele precisa se reunir, durante a fase de apreciação do orçamento, com seus pares da mesma região para estabelecer as prioridades que abrangem todos eles. O limite para execução obrigatória dessa emenda é de 1% da receita corrente líquida do exercício anterior, e as 27 bancadas têm direito a 18 a 23 emendas, dependendo do número de integrantes (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2023).
No período observado (2019 a 2022), foram propostas 6.541 emendas de bancada estadual, que totalizaram o montante de R$11,25 bilhões. A distribuição desses recursos indica uma forte concentração no Ministério da Saúde, que foi o principal executor nesta modalidade de emenda, com R$9 bilhões, cerca de 80% do valor total, com 980 emendas propostas. Em contrapartida, o Ministério do Turismo foi o menos assistido, registrando o menor volume de emendas, com 79 propostas que receberam apenas R$11.900, o que representa aproximadamente 0,0001% do valor total.
Olhando agora para a distribuição geográfica, podemos notar uma sobrepujança da região Nordeste, que, no período, recebeu cerca de R$4,6 bilhões, sendo aproximadamente o dobro da segunda região.
Entre as bancadas, a do estado do Ceará se destacou como a que teve mais recursos à sua disposição, enquanto a bancada do Mato Grosso do Sul registrou o menor montante dentre as demais bancadas estaduais. Em termos temporais, o exercício de 2020 foi o auge do período analisado no quesito de valores, com R$5,1 bilhões. Este pico ocorreu no momento de flexibilização orçamentária causada pelas Portarias nº 448 e nº 545, que visavam priorizar a verba para saúde por causa do enfrentamento da pandemia de Covid-19.
II. Emendas de Comissão
Esse tipo de emenda provém de colegiados temáticos da Câmara dos Deputados, do Senado ou do Congresso Nacional como um todo. Diferente das modalidades individuais e de bancada, as emendas de comissão não são impositivas, sendo classificadas como despesas discricionárias do Governo Federal. Essa modalidade funciona da seguinte maneira: ocorre a deliberação interna da comissão, na qual os parlamentares que a integram votam e, se a proposição for aprovada, a medida é encaminhada para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Para a validação técnica dessas emendas, elas precisam atender a requisitos como: ser de interesse nacional e comprovar que não visam benefícios eleitorais (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2023).
No período de 2019 a 2022, o valor empenhado para emendas de comissão foi de R$361,21 milhões, provenientes de 889 emendas. O padrão de distribuição se manteve o mesmo, priorizando a destinação de verbas para a saúde, que recebeu cerca de R$144 milhões, o que representa 39,87% da verba total. Já o setor de turismo, assim como anteriormente, foi o que menos teve verba destinada, com R$567 mil, representando cerca de 0,16% do orçamento total. Vale destacar que o principal autor dessas emendas foi a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, com o total de R$81 milhões.
Dentro do Congresso Nacional, a divisão ocorreu da seguinte forma: os deputados tiveram acesso a R$155,66 milhões, com foco em projetos de educação; já os senadores, que tiveram acesso a R$56,09 milhões, focaram em ações voltadas aos direitos humanos e cidadania. Por sua vez, as comissões mistas movimentaram R$149,71 milhões, que foram destinados, quase integralmente, ao setor da saúde. Um fato relevante é que os registros dessas emendas indicam que somente em 2019 e em 2021 houve execuções, o que poderia ser justificado pela ascensão das emendas do relator-geral, que tomaram uma parcela significativa do orçamento.
III. Emendas do Relator-Geral
Esse tipo de emenda, foram originalmente criadas, visando corrigir erros de projeção, ajustes técnicos ou suprir omissões de projeto de leis orçamentárias. A partir de 2020, a emenda passou por modificações, permitindo que o relator-geral do orçamento criasse novos programas de alto valor, sem muitas vezes ser transparente referente ao parlamentar demandante, o que popularizou nacionalmente o termo “orçamento secreto” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2023).
De 2019 a 2022, essa modalidade representou uma porcentagem significativa do impacto financeiro dentre os tipos de emendas, com cerca de R$20,45 bilhões. Ao realizar a análise dos dados, pode-se observar que o número de emendas é baixo perante o valor total da soma delas, já que foram propostas apenas 8.950 emendas, evidenciando uma forte concentração de recursos nessa modalidade. A saúde foi o principal destino das verbas, com R$14 bilhões.
Vale ressaltar que, embora o valor total seja o mais alto dentre as modalidades, houve setores do Estado que foram desassistidos pelos parlamentares na hora de destinar verbas dessa emenda. Como exemplo, o Ministério de Minas e Energia recebeu apenas R$631 mil, enquanto órgãos como a Presidência da República e as Reservas de Contingência não tiveram acesso a verba alguma. Vale ressaltar, também, que embora o valor total superasse os dos demais tipos de emenda, as solicitações feitas ao Relator-Geral indicam que o montante solicitado foi o dobro do valor final efetivamente empenhado. Em dezembro de 2022, o STF, ao julgar as ADPFs 847, 850, 851 e 854, declarou inconstitucional o uso das emendas de relator-geral, retornando ao seu funcionamento original.
IV. Emendas Individuais
As emendas individuais são as mais 'simples' de compreender entre as modalidades. São de autoria exclusiva de cada um dos 513 deputados e 81 senadores federais. Cada parlamentar tem autonomia sobre o valor fixado anualmente, que corresponde a 1,2%(a partir de 2022, o percentual passou a ser de 2%) da Receita Corrente Líquida do ano anterior, sendo obrigatória a destinação de 50% da verba para a saúde, conforme a EC nº 86/2015. Para o parlamentar acessar esses recursos, ele deve utilizar o módulo de emendas individuais do SIOP, no qual o autor indica o beneficiário (estado, município ou entidade privada sem fins lucrativos). Um ponto que gera polêmica nesta categoria são as transferências especiais, conhecidas como 'emendas pix', criadas por meio da EC nº 105/2019, que permitiu o repasse direto de recursos para a conta corrente de prefeituras, sem a necessidade de convênio prévio, sob a justificativa de agilizar a execução orçamentária (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2023).
As emendas individuais representaram o maior volume numérico, tanto em quantidade de emendas registradas, com 91,58 mil, quanto em valor monetário, totalizando R$ 22,73 bilhões. Observando a distribuição por partidos, nota-se que o Partido dos Trabalhadores (PT) foi a legenda com maior acesso a recursos provenientes de emendas individuais, com um montante de R$2,27 bilhões.
Realizando uma análise mais individual dos parlamentares, pela Câmara, o que mais teve acesso a verbas via emenda individual foi o deputado André Fufuca (PP), com um valor de R$59 milhões. Pelo Senado, destacou-se o senador Eduardo Braga (MDB), com R$52 milhões; ambos os parlamentares tiveram a região Nordeste como principal destino de suas verbas. Seguindo a execução impositiva prevista na Constituição, o setor da saúde foi o destino principal dos recursos, com R$17 bilhões provenientes dessa modalidade de emenda. Um ponto que vale a pena destacar refere-se à fiscalização quando é optado pela transferência especial (emenda pix): nesse modelo, o recurso passa a pertencer ao ente federado destinatário, o que dificulta o rastreamento do destino final pelos órgãos competentes de controle, já que o dinheiro se mistura ao caixa do município.
Consequências Políticas
A expansão das emendas parlamentares não pode ser considerada um fenômeno neutro, que não produz efeitos profundos na estrutura; muito pelo contrário, ela deixa marcas intensas na organização e no funcionamento do Estado. Suas consequências negativas podem ser observadas manifestando-se na governabilidade e no “regionalismo”, afetando a divisão de poderes e estimulando a criação do clientelismo político.
Os parlamentares tendem a ter interesses que beiram os escusos, visando quase sempre à reeleição ou benefícios pessoais como fim de suas ações (e os casos de corrupção, como veremos a seguir). Para tanto, tendem a buscar ao máximo levar recursos para os municípios onde residem suas bases eleitorais, o que, por sua vez, entra em conflito com a ideia de construir um planejamento de longo prazo. Podemos descrever esse comportamento como o dilema do prisioneiro.
O dilema do prisioneiro é a situação em que a estratégia dominante é não cooperar, embora a cooperação trouxesse maiores benefícios aos jogadores (ALMEIDA, 2021).
Os recursos, que são finitos, tendem a ser pulverizados em medidas sem muito impacto, como pavimentação ou compra de equipamentos isolados. Diante do valor empregado, esses recursos poderiam ser melhor utilizados; porém, não iriam render o mesmo capital político que essas ações imediatistas conseguem. Esse modo de agir dos parlamentares prejudica a execução de projetos de longo prazo, que poderiam criar estruturas para promover a mobilidade social, além de atender às demandas básicas da sociedade.
Além de tudo isso, as emendas possuem um papel extraoficial, que é o de "moeda de troca”, o que ajudou a consolidar o clientelismo sistêmico. Emendas como a do relator-geral davam poder para a cúpula do Congresso beneficiar aliados, concentrando recursos neles. Desse modo, esses parlamentares vistos como aliados conseguiam mostrar um volume maior de obras, o que acaba desequilibrando o jogo democrático
Casos de Má Aplicação e Irregularidades
O período de 2019 a 2022 registrou, além de alocação ineficiente de recursos, episódios de corrupção e fraudes que ilustram o risco dessa falta de transparência. Como exemplo, podemos citar dois casos. Primeiro o chamado "Tratoraço". Usando as emendas do relator, parlamentares estruturaram um esquema de superfaturamento, batizado de tratoraço, onde no ato da compra de produtos e maquinário agrícola, os parlamentares envolvidos superfaturaram em até 259%. (ESTADÃO NOTÍCIAS, 2021). Desvios em "Emendas Pix": Prefeituras em Minas Gerais e de outros estados usaram, de maneira ilícita, verbas federais destinadas ao investimento para financiar shows e festividades de alto custo. Esse desvio foi descoberto após auditorias da CGU (Controladoria-Geral da União), evidenciando o comportamento ilegal com os recursos públicos, além do uso de fotos falsas para comprovar investimentos. Vale ressaltar também que a principal forma de obter recursos para cometer esses atos ilícitos foi através das "emendas Pix" (ESTADO DE MINAS, 2025).
Uma área que merece um capítulo à parte na questão da má alocação e das irregularidades é a área da saúde. Esta foi o principal destino de verbas via emendas parlamentares; entretanto, sofreu com os seguintes pontos:
Desigualdade regional: Os repasses não seguiram critérios técnicos, como necessidades populacionais ou volume de doenças detectadas em determinada área, mas sim se a área era a base eleitoral de algum parlamentar. Dados do Ipea demonstraram que municípios pequenos receberam até 4,7 vezes mais recursos per capita do que municípios grandes, criando distorções ao alocar recursos em áreas sem estrutura e capacidade de atendimento, enquanto grandes centros de atendimento e referência não eram assistidos pelos parlamentares (AGÊNCIA FAPESP, 2024).
Inversão do Perfil do Gasto: houve uma mudança na natureza dos gastos, que passou do investimento estrutural (como a construção de hospitais) para o custeio de serviços. Em 2023, cerca de 84,6% do valor das emendas destinadas à assistência social foi para custeio. Esse comportamento é preocupante, já que demonstra que recursos que deveriam servir para investimento e suplementação orçamentária estão sendo usados para manter o funcionamento operacional das estruturas (PINHEIRO; MESQUITA, 2025, p. 41). Além do mais, o mundo da política possui volatilidade: o parlamentar que hoje envia verba para custear determinado serviço pode, diante de uma situação onde haja possibilidade angariar maior capital político, deixar esse serviço de lado, prejudicando a população atendida.
Fraudes no SUS: investigações e auditorias da CGU expuseram um esquema de inflação de dados para obtenção de verbas. Em Pedreiras, cidade do Maranhão, registrou-se um número de extrações dentárias fora do padrão, com um volume tão grande de atendimentos que superaria a população total da cidade, o que fez com que fosse chamada, de maneira até humorada, de “A Cidade Mais Banguela do Brasil”. Esse não foi um caso único no Brasil; ocorreram vários outros seguindo esse mesmo padrão, inflando os números para atrair verba parlamentar e, assim, desviar verba pública para fins ilícitos. (AGÊNCIA BRASIL, 2023).
Observa-se que a própria estrutura marcada pela falta de transparência favorece irregularidades e cria um ambiente propício para desvios e práticas ilícitas.
Considerações Finais
O valor somado das emendas parlamentares entre 2019 e 2022, foi de R$ 54,79 bilhões com cada modalidade representando do total:
Modalidade de Emenda | Valor (R$) | Porcentagem (%) |
Emendas Individuais | R$ 22,73 bilhões | 41,49% |
Emendas do Relator-Geral | R$ 20,45 bilhões | 37,32% |
Emendas de Bancada Estadual | R$ 11,25 bilhões | 20,53% |
Emendas de Comissão | R$ 361,21 milhões | 0,66% |
Fonte: SIOP
Apenas para comparativo, a verba destinada em 2025 para:
● Universidades federais: R$6,575 bilhões;
● O Ministério do Meio Ambiente: R$3,5 bilhões;
● Pesquisas por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq):R$1,9 bilhão;
● A verba para ações de prevenção e mitigação de riscos: R$1,72 bilhão.
Este modelo orçamentário, além de demonstrar um grande poder financeiro do Congresso, traz à tona uma preocupação fundamentada sobre a vulnerabilidade da fiscalização. Órgãos de controle enfrentam problemas distintos a depender da modalidade de emenda. No caso das emendas individuais (emendas por pix), a principal dificuldade reside na rastreabilidade do recurso, já que os gestores podem usar o recurso para o fim que bem entenderem, desde pagamentos pessoais, encargos ou dívidas, até usando para sanar despesas municipais já previstas no orçamento municipal, burlando a exigência de destinar 70% da verba para investimento.
Em relação ao orçamento secreto (emendas de relator), a principal dificuldade da fiscalização é o anonimato dos indicadores, o que impede a observância de alguns princípios, como o da impessoalidade e o da moralidade administrativa. Além disso, as auditorias do Tribunal de Contas da União e da Controladoria-Geral da União identificaram graves discrepâncias na área da saúde, em casos nos quais o município inflava o número de atendimentos médicos para justificar o aumento de repasse de emendas do relator (PIRES, 2022).
As emendas coletivas (bancada e comissão), embora possuam um caráter de estruturação, em sua maioria tendem a passar por dificuldades por falta de projetos adequados, baixando significativamente o número de execuções dessas emendas (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2023).
Diante disto, podemos notar que, entre 2019 e 2022, o sistema de emendas passou por mudanças, embora o problema da transparência não tenha sido sanado, ou pelo menos não pareceu ser uma prioridade para os parlamentares. Para o cidadão comum, cabe apenas cobrar e buscar eleger representantes que busquem dar luz a esse problema, oferecendo soluções eficientes.
Referências Bibliográficas
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