A transformação do expansionismo fiscal brasileiro: a troca de investimentos por subsídios (2006-2014)

O artigo “Política Fiscal em Perspectiva: o ciclo de 16 anos (1999-2014)”, de Orair e Gobetti (2015), contribui de forma fundamental ao debate sobre o regime fiscal brasileiro, uma vez que traça uma análise acerca da transição entre uma fase contracionista (1999-2005) e uma expansionista (2006-2014). Esse artigo apresenta um diferencial ao incorporar as finanças públicas estaduais e municipais, ponto crucial para demonstrar os reais determinantes do gasto público, uma vez que o Brasil possui um federalismo fiscal previsto na Constituição Federal de 1988.

            Sob a ótica da economia política, Orair e Gobetti (2015) argumentam que, embora a rigidez orçamentária dos benefícios sociais e despesas de pessoal reflita o contrato social estabelecido pela Constituição Federal de 1988, ocorreram transformações cruciais na composição da política discricionária; o espaço fiscal, que entre 2006 e 2010 foi direcionado prioritariamente para investimentos públicos, migrou a partir de 2011 para uma estratégia baseada em subsídios e desonerações tributárias.

            O ciclo da política fiscal brasileira é definido por Orair e Gobetti (2015) com base na seguinte linha do tempo:

Fonte: Elaboração Própria a partir de Gobetti e Orair (2015)

Na primeira fase expansionista da política fiscal brasileira, situada majoritariamente no 2º governo Lula, a agenda de investimentos públicos em infraestrutura tornou-se central, ou seja, o ponto principal aqui é o Estado agindo como motor da demanda agregada. Nesse período, essa agenda só foi possível devido à uma flexibilização das metas de superávit primário, na qual permitiu a criação de um espaço fiscal direcionado, em grande parte, para obras e infraestruturas.

            Para corroborar a agenda de investimentos mencionada, Orair e Gobetti (2015) com base em Afonso e Gobetti (2015), demonstraram que mais de 40% da redução do superávit primário estrutural entre os anos de 2005 e 2010 foi destinada à investimentos da administração pública, gerando o resultado de um crescimento real médio de 21,4% a.a. para essa rubrica do orçamento. Com isso, essa primeira fase de expansão fiscal diferencia-se dos anos anteriores à medida em que consolida o investimento direto como o principal instrumento discricionário de estímulo econômico.

            Embora a primeira fase expansionista tenha sido com o Estado sendo o vetor da demanda agregada através do investimento direto, na segunda fase expansionista essa dinâmica altera-se de forma qualitativa. Os anos de 2011 a 2014, marca o que Orair e Gobetti (2015) denominaram de uma “inflexão” na composição da política fiscal brasileira. Portanto, diferente do período anterior, o governo Dilma I promoveu uma troca estrutural nos instrumentos de estímulo: o investimento público que crescia a taxas reais de 21,4% a.a. entrou em estagnação de -0,5% e média. Isso porque o investimento público passou a ser sustentado por um aumento expressivo em subsídios e por uma agenda de desonerações tributárias.

            Nesse cenário, é fundamental observar que essa mudança qualitativa ocorreu mesmo com uma ligeira desaceleração no ritmo de crescimento do gasto primário total, que passou de 4,9% para 4,2% ao ano. Para Orair e Gobetti (2015), a escolha de priorizar incentivos indiretos em detrimento do investimento direto, somada à forte desaceleração do PIB (de 4,5% para 2,1%) foi determinante para a crise fiscal que veio ocorrer posteriormente. Apontando, portanto, que a troca de instrumentos foram inapropriados para sustentar o crescimento econômico de longo prazo.

            Além disso, Orair e Gobetti (2015) trazem como pilar central para a análise da economia política a questão da elevada rigidez inercial das despesas públicas brasileiras. Nesse sentido, avaliam que essa rigidez não é um fator conjuntural e sim, estruturalmente fundamentado no contrato social estabelecido pela Constituição de 1988, que propõe um Estado de bem-estar social por meio de transferências redistributivas e pelo acesso a serviços básicos.

Ademais, enquanto a União concentrou a expansão fiscal em benefícios sociais e subsídios, os governos regionais (estados e municípios) ampliaram consideravelmente as despesas com pessoal tanto ativo quanto inativo, esse ponto é válido de ser mencionado pois na análise de Orair e Gobetti (2015) é incluída as finanças regionais justamente para observar que o esforço fiscal não foi homogêneo entre as esferas. Entre os anos de 2009 e 2014, por exemplo, o gasto com pessoal subiu de 0,98 p.p. do PIB na esfera regional, enquanto caiu 0, 59 p.p. na esfera federal, fato que nos permite analisar que a dinâmica federativa é crucial para entender a heterogeneidade entre os governos regionais e a União.

            Sendo assim, o texto de Orair e Gobetti (2015) descontrói a falsa ideia de que a crise fiscal de 2014 tenha sido fruto exclusivamente de um aumento descontrolado no ritmo de gastos. Para tanto, demonstraram que a média de crescimento da despesa primária total pouco variou ao longo de todo o ciclo de 16 anos, tendo inclusive sofrido uma ligeira desaceleração no governo Dilma I. O fator determinante para a deterioração das contas foi, na verdade, a forte queda no crescimento do PIB, que despencou de uma média de 4,5% para 2,1% no período analisado.

            Ademais, Orair e Gobetti (2015) alertam que os indicadores fiscais tradicionais podem “mascarar” a realidade ao não considerarem a assimetria cíclica das receitas, que tendem a cair mais rápido do que a economia em um período de crise. Logo, o impacto da desaceleração econômica sobre os indicadores de resultado foi maior do que geralmente é reconhecido, sugerindo que um ajuste fiscal focado apenas em cortes pode subestimar o esforço tributário já realizado via desonerações e acabar agravando o quadro recessivo.

            Em suma, o estudo desenvolvido por Orair e Gobetti (2015) permite concluir que a escolha dos instrumentos de política fiscal é tão determinante para a economia política brasileira quanto o volume de recursos mobilizados. Como outro aprendizado da análise, Orair e Gobetti (2015) ressaltam no ciclo de 16 anos analisado, a “inflexão” observada no governo Dilma I — que substituiu o investimento público direto por uma agenda de subsídios e desonerações tributárias — mostrou-se inapropriada para sustentar o crescimento de longo prazo. Somado a isso, os autores alertam que a deterioração fiscal recente foi agravada pela forte desaceleração do PIB (de 4,5% para 2,1%), fator que teve um impacto nos indicadores de resultado maior do que o comumente reconhecido pela literatura.

Assim, o artigo sustenta que um ajuste fiscal não deve penalizar os investimento, mas sim buscar reformas estruturais que enfrentem a rigidez inercial dos benefícios sociais e das despesas de pessoal, equilibrando a solvência financeira com a preservação do contrato social de 1988 e a busca por equidade.

Referências:

AFONSO, J. R.; GOBETTI, S. W. Impactos das reformas tributária e do gasto público sobre o crescimento e os investimentos: o caso do Brasil. Santiago do Chile: Cepal, 2015. (Serie Macroeconomía del Desarrollo). No prelo. Disponível em: https://intercoonecta.aecid.es/Gestin%20del%20conocimiento/Impactos%20das%20reformas%20tribut%C3%A1rias.pdf. Acesso em: 30 jul. 2026.

GOBETTI, Sérgio Wulff; ORAIR, Rodrigo Octávio. Política Fiscal em Perspectiva: O Ciclo de 16 Anos (1999-2014). Revista de Economia Contemporânea, Rio de Janeiro, v. 19, n. 3, p. 417-447, set./dez. 2015. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rec/a/37hxBffxkkq5QSpzYSD7tmk/?lang=pt. Acesso em: 14 jul. 2026.