Ano de eleição e mudanças orçamentárias: um comparativo entre as LDOs de 2025 e 2026
- Ayrton Washington Correia de Albuquerque
- 16 de jan.
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Todo ano, o governo elabora uma LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que serve como manifesto do governo, do que ele planeja no curto prazo relativo à alocação de recursos, metas de gastos e guia filosófico que norteia as políticas econômicas do Estado. A LDO possui uma importância fundamental para a iniciativa privada, pois demonstra para os investidores qual é o planejamento do governo e as expectativas, já que mostra o "perfil" econômico que o Estado vai adotar no ano abordado; e, vendo indicadores como os de dívida e gastos planejados, pode-se especular um possível aumento de tributos ou diminuição, guiando o investidor. Nesta obra, buscaremos fazer um comparativo entre as LDOs de 2025 e 2026, visando estabelecer qual visão que o Governo tem para a economia no ano de 2026, evidenciando os pontos que diferem do ano anterior.
Nos anos de 2025 e 2026, as LDOs tiveram perfis diferentes, sendo a primeira, respectivamente, com um perfil mais de ajuste e consolidação, e a segunda de entrega e expansão.
Em 2025, foram tomadas medidas que levaram a LDO a ter o perfil de ajuste e consolidação, como a:
Criação do grupo de revisão de gastos através da Portaria GM/MPO nº 253, de 12 de setembro de 2023, visando auxiliar a melhora da administração pública no controle orçamentário (BRASIL, 2024, Anexo IV);
A instauração do regime fiscal sustentável por meio da LC nº 200/23, visando criar um equilíbrio entre a arrecadação e a despesa, atrelando maiores gastos ao desempenho de arrecadação, dentre outros mecanismos para promover a responsabilidade fiscal (BRASIL, 2024, Anexo V)
O planejamento para 2026 contrasta com o caráter “cauteloso” do ano anterior e, aproveitando-se da recuperação de receita, foca na entrega, partindo da premissa de que o governo está em uma posição fiscal mais confortável. Nesse planejamento, cujas metas se encontram detalhadas no Anexo IV (BRASIL, 2025), as medidas que se destacam buscam consolidar esse cenário:
O envio do Projeto de Lei (PL) estabelece que, a partir de janeiro do ano-calendário de 2026, será concedida redução do imposto sobre os rendimentos tributáveis sujeitos à incidência mensal do IRPF, de modo que o imposto devido seja zero no caso de pessoas físicas que auferem rendimentos tributáveis de até R$ 5.000,00;
Atender 100% das famílias com perfis PBF (Programa Bolsa Família);
Melhora da infraestrutura das Unidades Básicas de Saúde (UBS) com investimento em obras, equipamentos e materiais permanentes, tendo a meta de contemplar 21.661 unidades em 2026.
Ambiente macroeconômico nas LDOs
Na elaboração da LDO de 2025, acreditava-se que o caráter das políticas monetárias seria de um “otimismo cauteloso”, gerado pelo crescimento de 2,9% do PIB em 2023, que foi impulsionado pelo setor agropecuário, manutenção do crescimento do consumo das famílias e a contribuição do setor externo, com exportações recordes (BRASIL, 2024, Anexo VI). Para 2024, já se especulava uma queda na expansão para 2,2%, mantendo o resultado positivo, porém menor em comparação com o do ano anterior (BRASIL, 2024, Anexo IV). Porém, mesmo com a queda na especulação, nos anos seguintes a expectativa era de crescimento:
Projeções para o PIB na LDO de 2025:
Parâmetros | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 |
PIB real (%) | 2,80 | 2,58 | 2,62 | 2,51 |
Anexo IV, Metas Fiscais 2025
Já em 2026, o caráter das medidas foi de “sobriedade” imaginado um cenário de estabilidade econômica no médio prazo que apesar dos resultados positivos nos últimos anos, tudo apontava para uma desaceleração no crescimento do PIB, mesmo superando as expectativas do ano anterior com o crescimento 2,4% em 2024 e 3,4% em 2025:
Projeções para o PIB na LDO de 2026
Parâmetros | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 |
PIB real (%) | 2,5 | 2,6 | 2,6 | 2,6 |
Anexo IV, Metas Fiscais 2025
A mudança de caráter dessas duas LDOs, ignorando o fato de 2026 ser ano de eleição, pode-se dizer que é a mudança do motor da economia. Já que em 2023/2024 eram o agronegócio e a estabilidade do consumo das famílias que mantinham o bom desempenho econômico (BRASIL, 2024, Anexo VI), para 2026 a meta é alcançar a "Neoindustrialização", além do desenvolvimento do investimento público e privado induzido por políticas de crédito e inovação para sustentar a atividade (BRASIL, 2025, Anexo VIII)
Inflação e a Resposta dos Juros
Em 2025, a LDO se situa em um cenário de desinflação e estabilização do IPCA (o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo), com 4,62% em 2023, que estava dentro do intervalo de tolerância, dando liberdade ao Banco Central para flexibilizar, entre agosto de 2023 e março de 2024, a taxa básica de juros de 13,75% para 10,75%. Com isso, a expectativa era de perpetuação desses índices (BRASIL, 2024, Anexo VI).
(Anexo VI, Objetivos das Políticas Monetária, Creditícia e Cambial 2026)
Com essa alta nos juros, espera-se uma explosão da dívida pública, fazendo com que a alocação de recursos em programas sociais ou investimentos no desenvolvimento nacional sejam reduzidos e drenados para quitação da dívida.
1.2. O Setor Externo
O setor externo teve alta notoriedade em ambas as LDOs. Na de 2025, o saldo da balança comercial foi de US$ 81 bilhões, o maior da série histórica, iniciada em 1995, superando amplamente o observado em 2022, com US$ 44 bilhões (BRASIL, 2024, Anexo VI). Em 2026, espera-se um cenário de estabilidade, mesmo com déficits nas transações correntes, que serão controlados por investimentos diretos no país (IDP), que serão responsáveis por uma entrada de capital de US$ 70 bilhões em 2025, cobrindo os US$ 62 bilhões de déficits (BRASIL, 2025, Anexo VI).
O câmbio esperado na LDO de 2026 é depreciado (R$ 5,80), favorecendo muito a exportação e tornando o produto nacional mais atrativo internacionalmente, embora se relacione com a inflação do país, projetando a permanência da alta dos juros e demonstre uma posição favorável do governo em relação à taxa de câmbio (BRASIL, 2025, Anexo VI).
Política Fiscal
A política fiscal, a materialização das prioridades do governo, e referente à comparação das LDOs, observa-se o resultado primário (receitas menos despesas, sem os juros), que irá demonstrar uma evolução da estratégia, indo de buscar o equilíbrio a almejar o superávit.
Na LDO de 2025, o intitulado "regime sustentável" tinha a meta ambiciosa de "déficit 0 (zero), sinalizando para o mercado o compromisso do governo em estancar a sangria fiscal" (BRASIL, 2024, Anexo IV).
Já na de 2026, mantendo o caráter ambicioso e indo além, ele busca um superávit primário se utilizando de uma manobra jurídica. Originalmente, o saldo final seria de um déficit de R$ 16,9 bilhões; porém, após uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) nas ADIs nº 7.064 e nº 7.047, que excluem o pagamento de precatórios do cálculo, com isso, retira-se R$ 55,1 bilhões da conta e alcança um superávit de R$ 34,2 bilhões (BRASIL, 2025, Anexo V).
Inovações e Metas
Focando apenas nas inovações trazidas na LDO de 2026, o aspecto que mais se destaca é a proposta de mudança de natureza da tributação sobre a renda. Para os contribuintes com menor nível de renda, a LDO destaca o envio de um PL que isenta do Imposto de Renda as pessoas que possuem renda tributável de até R$ 5.000,00, excluindo uma parcela significativa da população de ser tributada (BRASIL, 2025, Anexo IV).
Nesse mesmo PL, também busca alcançar aquelas pessoas com maiores rendas (a partir de R$ 50.000,00) que antes pagavam menos impostos, proporcionalmente, que as pessoas de menores rendas. Conforme o Anexo IV, também se "impôs uma alíquota sobre os rendimentos anuais, que vão de R$ 600 mil a R$ 1,2 milhão, indo de 0 a 10%" (BRASIL, 2025).
3.1. Entregas de 2026
Aqui talvez esteja o ponto que faça as duas LDOs terem características diferentes, já que, enquanto a de 2025 focava mais na estabilização da economia, a de 2026 foca na 'entrega'. É possível observar essa transição no Anexo VIII, que trata das Prioridades e Metas de 2026 (BRASIL, 2025). As metas que mais se destacam são:
Assistência Social: Alcançar 100% das famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica com o Bolsa Família;
Saúde: Investimento para criação de 21.661 novas Unidades Básicas de Saúde, viabilizando a diminuição das filas de espera e maior alcance das vacinações infantis;
Educação: Através de investimento em infraestrutura (aproximadamente em 40% das unidades escolares dos entes federados), alcançar a meta de 53,4% das crianças alfabetizadas até o final do 2° ano;
Meio Ambiente: Com o programa 'Bolsa Verde', contempla 100.000 famílias, visando, além da transferência de renda, o incentivo à preservação ambiental;
Industrialização: Busca aumentar a participação da indústria de transformação no PIB para 12,52%, que seria equivalente a US$ 345 bilhões, além de investir na profissionalização, visando capacitar 2,6 milhões de pessoas.
Riscos
Naturalmente, ao impor metas tão ambiciosas como as descritas na LDO 2026, os riscos, detalhados no Anexo V (BRASIL, 2025), serão equivalentes, sendo real a possibilidade de não concretização de muitas dessas metas.
O maior risco mapeado é a sensibilidade da dívida aos juros. Como apontado no anexo, uma variação de 1 ponto na taxa Selic tem o potencial de aumentar a dívida bruta em 6,4 pontos percentuais do PIB nos próximos 10 anos. Como a projeção para a Selic já beira o desastre (14,25%), qualquer incidência negativa externa tornaria a dívida insustentável, forçando o governo a adotar medidas de contenção de gastos.
Sem contar que, se o superávit não for alcançado, abrirá um rombo fiscal que compromete fortemente as alocações de recursos e a concretização de muitas das metas citadas no tópico acima. O anexo projeta, em um cenário pessimista, que a receita esperada pode ser R$ 261,2 bilhões menor que o esperado. Além disso, embora não entre no cálculo do resultado primário, os saldos dos débitos judiciais, os precatórios, ainda são relevantes para o planejamento, já que somam bilhões em riscos teóricos.
Detalhes
Na LDO de 2026, um momento que demonstra a busca minuciosa do governo em alcançar as receitas projetadas foi citar a alienação de imóveis em Recife e lotes no Pará, que, embora os valores sejam irrisórios frente ao orçamento total, mostra o quão comprometidos estão na busca para alcançar as metas (BRASIL, 2025, Anexo VII)
Além disso, o projeto conta com alguns vetos que valem a pena destacar, como, por exemplo, o que impede o envio de emenda parlamentar para projetos sem licença ambiental prévia ou projeto de engenharia, e também veta o aumento das verbas destinadas aos partidos, acreditando que poderiam comprometer a verba destinada à Justiça Eleitoral.
Conclusão
Um ponto que vale a pena salientar é que o ano de 2026 é ano de eleição, o que por si só cria distorções de estratégias e visões. Nada impede que a LDO de 2026 tenha sido projetada sendo influenciada por esse evento. Vale a pena relatar algumas estratégias que podem estar por trás desse projeto ambicioso:
Timing da isenção do IR: Não é de hoje que o assunto da isenção do imposto de renda é discutido no Brasil; porém, parece ser muito oportuno lançar esse projeto em janeiro de um ano que vai ter eleição, tendo impacto direto na renda do eleitor, fazendo o governo regente ser apreciado pelo eleitorado;
Aumento do Assistencialismo: Aumenta consideravelmente o número de pessoas que passam a receber ajuda através de renda do Estado;
Aumento das obras: Como o projeto se baseia em obras dentro dos municípios, tende a ter um retorno positivo para o governo no quesito de popularidade.
O ponto que se destaca é que todas essas medidas são boas; porém, por que só tomá-las agora em 2026? Por mais que algumas delas pudessem precisar de um financiamento maior, será que não tinham como terem sido executadas antes?
Mesmo com esses questionamentos, o projeto que essas LDOs apresentam é coerente, sendo 2025 o ano de resistência e ajustes, visando gerar uma estabilidade econômica, enquanto a de 2026 será o ano da colheita, onde tudo que foi economizado no ano anterior seria transformado em obras e investimentos, e propondo inovações que são apreciadas por parte do mercado e por uma parcela maior da população.
Referências Bibliográficas
BRASIL. [Congresso Nacional]. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2025): proposta do Poder Executivo. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2024. Disponível em:https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo/2025/tramitacao/proposta-do-poder-executivo. Acesso em: 8 jan. 2026.
BRASIL. [Congresso Nacional]. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2026): proposta do Poder Executivo. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2025. Disponível em:https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo/2026/tramitacao/proposta-do-poder-executivo. Acesso em: 8 jan. 2026.